Was bedeutet der Koalitionsvertrag der Landesregierung NRW für den Ausbau der Windenergie in NRW?

Seit dem 16.06.2017, somit knapp fünf Wochen nach der Landtagswahl in NRW, steht der Koalitionsvertrag zwischen CDU und FDP fest. Darin sind einschneidende Abstandsvorgaben zwischen Wohngebieten und Standorten von zukünftigen Windenergieanlagen geplant. Es geht schlichtweg um den weiteren Ausbaupfad der Windenergie im Land NRW. Wie das Ganze geregelt werden soll, bleibt offen und regt aktuell kontroverse Debatten unter Fachleuten an. Es geht auch um die Frage der Kompetenz der Landesregierung, eine solche Abstandsregelung einführen zu dürfen. Doch zunächst ein Blick in den Wortlaut des Koalitionsvertrages:


„Der massive Ausbau der Windenergie stößt in weiten Teilen des Landes auf zunehmende Vorbehalte in der Bevölkerung. Wir wollen die Akzeptanz für die Nutzung der Windenergieanlagen erhalten. Dazu werden wir unter Berücksichtigung von Rechtssicherheit und Vertrauensschutz folgende Änderungen vornehmen:

• Wir gehen davon aus, dass bei Neuanlagen eine Abstandsregelung von 1.500 Meter zu reinen und allgemeinen Wohngebieten rechtssicher umsetzbar ist. Wir wollen den rechtlichen Rahmen voll ausschöpfen.

• Wir stärken die kommunale Entscheidungskompetenz.

• Die Verpflichtung im Landesentwicklungsplan zur Ausweisung von Windvorrangzonen wird ebenso wie die Privilegierung der Windenergieerzeugung im Wald aufgehoben.

• Die bedarfsgerechte Befeuerung von Neuanlagen und mit Übergangsfrist auch für Altanlagen soll für Windenergieanlagenbetreiber verpflichtend werden.

• Um die Zahl neuer Anlagen zu beschränken und die Zahl von Altanlagen abzubauen, wollen wir an durch Windkraft geprägten Standorten Repowering ermöglichen.

• Auf Bundesebene verfolgen wir konsequent die Abschaffung der baurechtlichen Privilegierung von Windenergieanlagen. Der Bestands- und Eigentumsschutz bindet uns für bestehende Altanlagen auch nach Ablauf der Typengenehmigung und umfasst auch die bis heute in der Ausschreibungsförderung nach EEG bezuschlagten Anlagen.

• Der Windenergieerlass wird im vorgenannten Sinne überarbeitet, um den angemessenen Anwohner-, Landschafts- und Naturschutz sicherzustellen.“

Rund 80% der Flächenpotentiale entfielen, so lauten Schätzungen des Landesverbandes der Erneuerbaren Energien NRW (LEE NRW), wenn die Abstandsvorgabe verwirklicht würde. Für bereits genehmigte, aber noch nicht gebaute Windräder (ca. 450 Anlagen) solle der neue Mindestabstand aber nicht gelten. Diese politische Agenda verkörpert eine 180 Grad-Wende in der Energie- und Klimaschutzpolitik des Landes NRW. Derzeit decken rund dreitausend Windenergieanlagen rund 4 % des Stromverbrauchs in NRW. Die Windenergienutzung hat damit für Nordrhein-Westfalen bereits jetzt eine hohe wirtschaftliche Bedeutung, denn rund 14.600 Beschäftigte leben direkt oder indirekt von der Windenergiebranche. Die vorherige Landesregierung setzte sich ambitionierte Ziele für den Ausbau der Windenergie, indem sie den Anteil an der Stromversorgung auf 20 % im Jahr 2025 steigern wollte (auf ca. 28 Mrd. kWh pro Jahr). Mit einer Abstandsvorgabe von 1.500 m wären diese Ziele allerdings nicht erreichbar. Das Thema Genehmigung von Windenergieanlagen ist komplex, von föderalen Kompetenzstrukturen geprägt und durch Europa-, Bundes- und Landesrecht bestimmt. Die zunehmende Rechtsprechung in einzelnen Rechtsgebieten, die für die Genehmigungspraxis relevant ist, nimmt ausufernde Formen an. Für den sachunkundigen Laien sind die Zusammenhänge verwirrend. Der Interessensausgleich zwischen betroffenen Anwohnern, Arten- und Umweltschutzbelangen, dem Klimaschutz und Energiewendezielen, städtebaulichen Vorstellungen sowie Eigentumsrechten dominiert die Agenden der Projektentwickler; die Entwicklungszeiträume werden stetig länger. Während im Zeitraum von 2012 bis 2017 der Ausbau der Windenergie durch ein Instrumentenbündel von Landesplanungs- und Klimaschutzgesetz, Landesentwicklungsplan, weiteren Verwaltungsvorschriften und Erlassen flankiert wurde, wirkt der Koalitionsvertrag 2017 bis 2022 auf den unvoreingenommenen Leser wie eine Rückkehr zu den traditionellen Energieträgern wie Braun- und Steinkohle sowie konsequenterweise die Abkehr von der Windenergie.

Der Koalitionsvertrag übt als privatrechtlicher Vertrag zwischen den Koalitionsparteien keine Bindungswirkung gegenüber Dritten, auch nicht gegenüber Behörden in NRW, aus. Die Aussagen des Koalitionsvertrags sind daher reine Absichtserklärungen. Die rechtlichen Konsequenzen hängen davon ab, ob, inwieweit und auf welche Art und Weise die geplanten Maßnahmen umgesetzt werden. Von besonderer Bedeutung für die Planung und Genehmigung von WEA sowie die Steuerung der Windenergie in Raumordnungs- und Bauleitplänen wird die Umsetzung von pauschal einzuhaltenden Mindestabständen und die Tabuisierung von Waldflächen für die Zwecke der Windenergienutzung sein. Sofern die geplanten Änderungen sich auf Themen, die durch Bundesrecht abschließend geregelt sind, auswirken sollten (z.B. auf die Privilegierung von Windenergieanlagen im Baugesetzbuch sowie den Einspeisungsvorrang im Erneuerbare-Energien-Gesetz), fehlt es der Landesregierung NRW an der Gesetzgebungskompetenz zur Abschaffung dieser Privilegien. Einwirkmöglichkeiten zur Änderung der Bundesgesetzgebung gäbe es dann über den Bundesrat oder über die eigenen Parteien im Bundestag. Dies ist aber ein „dickes Brett“, welches die neue Landesregierung durchbohren müsste, um zu dem gewünschten Ergebnis im Koalitionsvertrag zu gelangen. Sie ist insofern darauf beschränkt, auf andere Akteure auf Bundesebene einzuwirken.

Im Übrigen ist bis heute nicht klar, wie die Umsetzung der einzelnen Maßnahmen erfolgen soll. Der Koalitionsvertrag erwähnt eine Änderung des Erlasses für die Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen und Hinweise für die Zielsetzung und Anwendung vom 04.11.2015 (Windenergieerlass NRW) als auch den Landesentwicklungsplan NRW. Erstere ist vorwiegend als Empfehlung an die Fachpraxis oder als Übersicht der Rechtslage an den Rechtsanwender, z.B. nachgeordnete Behörde im Sinne einer einheitlichen Ermessenslenkung gerichtet. Letzteres, also der Landesentwicklungsplan, wäre ein Instrumentarium der Raumordnung. Den Landesentwicklungsplan rechtssicher fortzuschreiben, benötigt aber ausreichend Zeit. Es ist nicht vermessen, anzunehmen, dass eine solche Fortschreibung mehrere Jahre dauern könnte. Über diesen landesweiten „Regionalplan“ gäbe es durchaus die Möglichkeit, auf die mittlere Ebene der Regionalpläne in den fünf Regierungsbezirken einzuwirken.

Ein 1.500 Meter Siedlungspuffer ließe sich zwar in den Regionalplänen bei „Positivausweisungen“, also den gebietsbezogenen Festsetzungen, wo Windenergieanlagen Vorrang vor anderen raumbedeutsamen Nutzungen eingeräumt werden sollte, auf regionalplanerischer Ebene verankern, aber nicht dahingehend, dass pauschal im gesamten maßgeblichen Planungsraum zwingend Windenergieanlagenstandorte ausgeschlossen werden können, die diese Mindestvorgabe nicht einhalten (die sog. „Negativausweisung“). Vorranggebiete mit der Wirkung von sog. Eignungsgebieten (Legalbegriff aus dem Raumordnungsgesetz) sind von den Regionalplanungsträgern in NRW nicht vorgesehen und könnten nur eingeführt werden, wenn sie ihren Planungsraum umfassend sichten und bewerten. Nur dann wären Negativausweisungen gerechtfertigt. Dem Ausmaß von Ausschlussbereichen durch pauschale Siedlungsabstände wäre jedenfalls dann Grenzen gesetzt, wenn die Flächenkulisse so gering ausfiele, dass der bundesrechtliche Privilegierungstatbestand verletzt wäre. Klagen von betroffenen Planern wären vorprogrammiert und auch im Ergebnis erfolgsversprechend. Also auch der Weg über die Regionalpläne verspricht nicht die rechtssichere Umsetzbarkeit des Koalitionswunsches nach einem landesweit pauschalen Abstand von 1.500 m. Bliebe noch die unterste Planungsebene der Kommunen. Diese konnten schon in der Vergangenheit aufgrund ihrer im Grundgesetz verankerten Verfassungsrechte über ihre Bauleitplanung bestimmen, wo potenzielle oder bestehende Windenergieanlagenstandorte räumlich konzentriert werden sollen (sog. „Windkonzentrationszonen“). Dafür bedurfte und bedarf es nicht eines Koalitionsvertrages der Landesregierung. Abstände können die Gemeinden, falls nicht der höherrangige Regionalplan anderes bestimmt, frei wählen. Ob 500 m, 1000 m, 1.500 m oder mehr Meter; alles ist und wäre als Teil eines kommunalen Katalogs von Ausschlusskriterien grundsätzlich möglich. Einzig und allein müsste dann der Windenergie an anderer Stelle im Gemeindegebiet „substanziell Raum verschafft“ werden. Damit wird dem Privilegierungstatbestand des Baugesetzbuches Rechnung getragen. Ist zu wenig Raum für die Windenergie gegeben, müsste die Gemeinde ihren Such- und Findungsprozess erneut durchführen und die eigenen Abstandsvorstellungen sukzessive verringern, um weitere Flächenkulissen zu identifizieren und der Windenergie substanzielle Räume zu überlassen.

Im Fazit ist festzustellen, dass die Koalitionäre mit formelhaften, ja plakativen Eingaben eigener Zielvorstellungen in der Öffentlichkeit Erwartungen erzeugt haben, die sie bei näherer Betrachtung a) mangels Gesetzgebungskompetenz nicht selbst erfüllen und b) darauf ausgerichtete Maßnahmen aufgrund der vielen bestehenden, dann der Veränderung bedürfenden Spezialgesetze und Verwaltungsvorschriften unter Beteiligung von Verbänden, Regionalversammlungen, Regionalräten, Kommunen und weiteren Verfahrensbeteiligte nicht kurzfristig umsetzen können. Sollte der Wunsch nach ambitionierten Abstandsvorgaben aber Rechtswirklichkeit werden, werden kaum noch neue Windräder im energieverbrauchintensivsten Bundesland aufgestellt und Klimaschutz - sowie Energiewendeziele verfehlt werden. Verstärkte sich zudem die sog. Sektorenkopplung von Elektrizitäts-, Wärme- und Mobilitätssektor in den nächsten Jahren (Stichwort: Elektroantrieb anstelle von Verbrennungsmotoren), wäre der wachsende Bedarf nur durch Importe aus anderen Bundesländern oder dem europäischen Ausland denkbar. Ob die Bevölkerung von der Idee begeistert wäre, die Bedarfslücke durch störanfällige AKW aus dem benachbarten Belgien aufgefangen zu wissen, darf getrost bezweifelt werden.

Eine durchdachte, dem Allgemeinwohl verschriebene und zukünftigen Generationen verpflichtete Politik spiegelt sich aus unserer Sicht jedenfalls nicht in den Zitatstellen des Koalitionsvertrages wieder. Wir können gespannt sein, wie die Landesregierung innerhalb einer Legislaturperiode ihre energiepolitischen Ziele konkret umzusetzen gedenkt. Spannende Zeiten nicht nur für Windparkplaner!

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